文 商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院 徐德順

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國(guó)政府重視跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全制度建設(shè)。到目前為止，中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系的基本框架已經(jīng)形成。美國(guó)、歐盟、英國(guó)、新加坡等國(guó)家和地區(qū)較早探索跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理，在這方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)取其所長(zhǎng)，加強(qiáng)與其他主要經(jīng)濟(jì)體在這一領(lǐng)域的合作，在實(shí)踐中不斷完善我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系。未來，我國(guó)應(yīng)恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益，積極推進(jìn)雙諸邊跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)合作，積極推動(dòng)世界貿(mào)易組織（WTO）制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，為共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

一、中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系基本框架形成

自從有了政府間經(jīng)濟(jì)往來、國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際結(jié)算，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)就產(chǎn)生了。伴隨第四次工業(yè)革命浪潮和信息網(wǎng)絡(luò)科技進(jìn)步，全球跨境電商、數(shù)字貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟(jì)得以迅猛發(fā)展，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)及其制度安排日益受到世界主要經(jīng)濟(jì)體關(guān)注與重視。

中國(guó)政府重視跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全制度建設(shè)。中國(guó)政府自 1990 年以來抓住了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展機(jī)遇，大力發(fā)展電子商務(wù)和跨境電商業(yè)務(wù)。自 2005年始，中國(guó)政府著手探索國(guó)際電子商務(wù)交流合作與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度建設(shè)。2005 年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》明確提出，要“積極參加有關(guān)電子商務(wù)的國(guó)際組織，參與國(guó)際電子商務(wù)重要規(guī)則、條約與示范法的研究和制定工作”。中國(guó)注重跨境貿(mào)易、投資、金融等交易過程中的數(shù)據(jù)保護(hù)，多次在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）中明確保障數(shù)據(jù)安全的立場(chǎng)，如 2015 年在與澳大利亞簽訂的 RTA 中規(guī)定締約方應(yīng)采取必要措施，保護(hù)用戶的個(gè)人信息。中國(guó)重視跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的探索，積極推動(dòng)在區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等 RTA 中納入有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則，不斷構(gòu)建符合包括自身利益在內(nèi)的數(shù)據(jù)治理體系。

中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系基本框架逐步完善。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作。2021 年 10 月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，推動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。中國(guó)政府緊跟信息數(shù)字時(shí)代發(fā)展新趨勢(shì)與發(fā)達(dá)國(guó)家步伐，對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，從中國(guó)實(shí)情出發(fā)，先后出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》（2017 年）、《電子商務(wù)法》（2018）、《數(shù)據(jù)安全法》（2021 年）、《個(gè)人信息保護(hù)法》（2021 年），積極開展網(wǎng)絡(luò)空間治理、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)制定、打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪等方面的國(guó)際交流與合作，推動(dòng)形成符合電子商務(wù)特點(diǎn)的協(xié)同管理體系，明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理，促進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)方面的國(guó)際交流與合作、推動(dòng)與其他國(guó)家（地區(qū)）和國(guó)際組織之間的個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等互認(rèn)。2020 年 9 月，中國(guó)政府提出了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》的八點(diǎn)主張，呼吁各國(guó)秉持發(fā)展和安全并重的原則，平衡處理技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益的關(guān)系。菲律賓外長(zhǎng)洛欽代表東盟表示，中國(guó)提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》反映了各國(guó)共同關(guān)切，東盟愿同中方加強(qiáng)全球數(shù)字治理、網(wǎng)絡(luò)安全合作。中國(guó)還將陸續(xù)出臺(tái)《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》等，規(guī)范數(shù)據(jù)出境活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)處理活動(dòng)。中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系初成框架，重要數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、跨境電子商務(wù)業(yè)務(wù)、政務(wù)數(shù)據(jù)安全開放、個(gè)人信息處理、數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、數(shù)據(jù)跨境安全管理等都將有法有規(guī)可依。

二、中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系應(yīng)借鑒他國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)

WTO 框架下于 1995 年生效的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS），已包含跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的原則要求。自 2011 年以來，WTO 成員方陸續(xù)提交議案支持跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。美國(guó)、歐盟、英國(guó)、新加坡等在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理方面積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

美國(guó)將數(shù)據(jù)治理提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，并重視與歐盟合作。美國(guó)是較早進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的國(guó)家。為促進(jìn)國(guó)內(nèi)有效且適當(dāng)?shù)厥褂门c監(jiān)管數(shù)據(jù)，充分挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，2019 年 6 月，美國(guó)聯(lián)邦政府啟動(dòng)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（FDS），計(jì)劃在未來十年內(nèi)，通過制定年度行動(dòng)計(jì)劃的方式，加快在執(zhí)行任務(wù)、服務(wù)民眾及管理資源中使用數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)治理提升到戰(zhàn)略高度。在 FDS 施行第二年的 2021年，美國(guó)制定了包括加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理、開放機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)等 11 項(xiàng)行動(dòng)安排。美國(guó)為擴(kuò)大自身國(guó)際影響力，促進(jìn)其數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，加強(qiáng)與其盟友在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的制度交流。2021 年 6 月，美歐共同成立美國(guó)—?dú)W盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC），重點(diǎn)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)美歐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則問題。2021年 9 月，TTC 首次會(huì)議在美國(guó)召開。會(huì)后，美國(guó)和歐盟發(fā)表聯(lián)合聲明，共同推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在全球范圍設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)社會(huì)不受信息操縱和干擾，促進(jìn)安全和可持續(xù)的國(guó)際數(shù)字連接。這是繼 2000 年《信息安全港框架協(xié)議》（Safe HarborFramework）及 2016 年《隱私盾協(xié)議》（PrivacyShield）后，美歐在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域的又一合作。值得注意的是，在美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布的《2021 年度威脅評(píng)估報(bào)告》（2021Annual Threat Assessment）中，美國(guó)將中國(guó)視為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

歐盟延續(xù)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的嚴(yán)格保護(hù)措施，對(duì)美國(guó)既有提防又有合作。歐盟奉行被認(rèn)為是當(dāng)今世界對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平最高的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）。根據(jù) GDPR，在合同中納入確保數(shù)據(jù)得到充分保護(hù)的條款后，歐盟方可向第三國(guó)進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸。歐盟委員會(huì)已“預(yù)先批準(zhǔn)”標(biāo)準(zhǔn)合同條款（SCCs）中包含合同范本條款。2021 年 6 月，歐盟委員會(huì)根據(jù) GDPR 發(fā)布了更具現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)合同條款，用于從歐盟（或其他受GDPR 約束）的控制器或處理器向歐盟以外（不受GDPR 約束）的控制器或處理器傳輸數(shù)據(jù)，并規(guī)定自 2021 年 9 月 27 日起，不能再簽訂包含舊版SCCs 的合同。SCCs 的推陳出新反映了歐盟對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)措施的不斷調(diào)整。歐盟實(shí)行嚴(yán)格的跨境數(shù)據(jù)保護(hù)措施還有個(gè)重要原因，就是防止美國(guó)數(shù)字巨頭壟斷歐洲市場(chǎng)。與此同時(shí)，歐盟也積極尋求與美國(guó)合作。為了防止數(shù)據(jù)傳輸限制成為抑制美歐跨大西洋貿(mào)易的壁壘，美歐試圖擱置在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的分歧，尋找兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體的共同利益點(diǎn)。

英國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)法案旨在維持可信、推動(dòng)未來貿(mào)易發(fā)展和確保安全，并在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域和歐盟達(dá)成諒解。2018 年 5 月，英國(guó)正式通過《數(shù)據(jù)保護(hù)法案》（DPA）。該法案更大程度地賦予了個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)控制的權(quán)利，在強(qiáng)化原有“知情—同意”“數(shù)據(jù)獲取權(quán)”等個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利基礎(chǔ)上，新增加了數(shù)據(jù)可攜權(quán)（允許消費(fèi)者在不同服務(wù)提供者之間轉(zhuǎn)移自己的數(shù)據(jù)）、被遺忘權(quán)（個(gè)人有權(quán)要求擦除其個(gè)人數(shù)據(jù)），以及用戶畫像（個(gè)人對(duì)基于社交平臺(tái)自動(dòng)處理其數(shù)據(jù)而做出的決定行為有更大的發(fā)言權(quán)）的規(guī)定。該法案完善了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)企業(yè)利益的保護(hù)，增加了對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)信息專員辦公室（ICO）的授權(quán)以維護(hù)消費(fèi)者利益，并為刑事司法機(jī)構(gòu)設(shè)定了專門的數(shù)據(jù)保護(hù)框架。另外，DPA 法案基本吸納了歐盟GDPR 中新增的內(nèi)容，大幅提高了違法行為的罰款額度，從而與歐盟規(guī)定接軌。英國(guó)脫歐后，英國(guó)與歐盟達(dá)成臨時(shí)性解決方案，以保持?jǐn)?shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。2021 年 6 月，歐盟委員會(huì)通過了關(guān)于英國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)充分性認(rèn)定的“兩項(xiàng)意見”，同時(shí)，歐盟加入了“日落條款”（Sunset Clause），即這些決定將在生效四年后失效。歐盟還表示，如果在此期間英國(guó)在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上與歐盟存在重大分歧，它可能會(huì)進(jìn)行干預(yù)。

新加坡在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理國(guó)際舞臺(tái)上頻頻亮相，積極尋求國(guó)際規(guī)則制定話語權(quán)。新加坡積極嘗試跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理方案，于 2018 年加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），成為 CPTPP 最初的 11 個(gè)成員國(guó)之一。CPTPP 第14 章（電子商務(wù)）對(duì)通過電子方式的跨境信息傳輸和計(jì)算設(shè)施的位置做出了專門規(guī)定。新加坡與澳大利亞的數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定也已于 2020 年 12 月生效，協(xié)定內(nèi)容包含跨境數(shù)據(jù)自由傳輸、源代碼保護(hù)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)非強(qiáng)制本地化等規(guī)則。2021 年 6 月，新加坡與英國(guó)開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定（UKSDEA）的談判。談判的核心議題包括跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)保護(hù)，該協(xié)定將成為第一個(gè)亞洲與歐洲國(guó)家之間的此類協(xié)議。

三、中國(guó)應(yīng)在實(shí)踐中不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域，中國(guó)已經(jīng)構(gòu)筑了安全有效的基本框架。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)與其他主要經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際規(guī)則合作，在實(shí)踐中不斷完善自身的治理體系，推動(dòng) WTO 進(jìn)一步提升規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的水平。

恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益。隨著跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球博弈愈演愈烈，美歐等西方國(guó)家和地區(qū)都在推行有利于自身發(fā)展的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，并有抱團(tuán)發(fā)展之勢(shì)。中國(guó)應(yīng)恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益，在實(shí)踐中不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理過程中，要統(tǒng)籌妥善好發(fā)展與安全兩者之間的關(guān)系，努力尋求最佳均衡點(diǎn)，既要釋放跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的新動(dòng)能，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由有序規(guī)范流動(dòng)，以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值；又要進(jìn)行恰當(dāng)?shù)目缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)管控，糾正全球數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的收益錯(cuò)配，避免失序的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)加劇世界發(fā)展格局的不平等性。

尋機(jī)與其他主要經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則合作。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與美國(guó)、歐盟、英國(guó)和新加坡等國(guó)家和地區(qū)的對(duì)話與合作，共同探討跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的技術(shù)中性原則，研究網(wǎng)絡(luò)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的邊境管控，以及有關(guān)數(shù)據(jù)出口的責(zé)任問題?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則本質(zhì)上是服務(wù)于國(guó)際貿(mào)易與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的，中國(guó)不應(yīng)尋求與其他主要經(jīng)濟(jì)體在這一領(lǐng)域相關(guān)規(guī)則的對(duì)抗，而應(yīng)在遵循中方核心利益的前提下謀求合作共贏，可適時(shí)調(diào)整中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，促進(jìn)國(guó)內(nèi)規(guī)則與國(guó)際規(guī)則的接軌，尤其是在個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等國(guó)際焦點(diǎn)問題上加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外規(guī)則銜接。

積極開展雙諸邊跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)合作。中國(guó)政府應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)雙邊、諸邊和與周邊國(guó)家的國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作，積極參與 CPTPP 談判，加強(qiáng)與重要貿(mào)易伙伴在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域的合作，打通與主要貿(mào)易伙伴的跨境數(shù)據(jù)傳輸渠道，推進(jìn)區(qū)域跨境數(shù)據(jù)安全有序自由流動(dòng)。中國(guó)可以 RCEP 協(xié)定生效為契機(jī)，將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則條款納入更多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之中。中國(guó)還可以 2021 年申請(qǐng)加入的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）為新起點(diǎn)，進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的高水平合作。

積極推動(dòng) WTO 制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)推動(dòng) WTO 在數(shù)字化時(shí)代更多發(fā)揮作用。一是 WTO 成員方應(yīng)盡早形成共識(shí)，改變目前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制碎片化的格局，開放維護(hù)數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易進(jìn)一步增長(zhǎng)，促進(jìn)新冠肺炎疫情期間世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展。二是堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、求同存異的原則，在關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）、服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定（TRIPS）、信息技術(shù)協(xié)定（ITA）等協(xié)定為世界貿(mào)易經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度性保障基礎(chǔ)上，推動(dòng) WTO 更好地規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，尋找全球最大“公約數(shù)”，為全球貿(mào)易投資經(jīng)濟(jì)的通暢、可預(yù)測(cè)做出更大貢獻(xiàn)。三是中國(guó)可提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》的升級(jí)版，為促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)、保護(hù)數(shù)據(jù)安全、共享執(zhí)法需要的跨境數(shù)據(jù)、彌合數(shù)字鴻溝，為共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

（本文刊登于《中國(guó)信息安全》雜志2022年第3期）