縣和市的區(qū)別，簡(jiǎn)單說(shuō)就是縣制與市制的區(qū)別?？h是中國(guó)出現(xiàn)最早，一直持續(xù)至今的一般地域型建制單位。市在中國(guó)古代早已有之，但作為地方行政建制單位的市，則是中國(guó)近代的產(chǎn)物，據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪了解，廣州市是我國(guó)第一個(gè)建制市，汕頭市是全國(guó)第二個(gè)建制市。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)許多建制縣為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，陸續(xù)改為縣級(jí)市，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)。

一、縣和市的區(qū)別

（一）縣制與市制

縣作為地方單位名稱(chēng)，最早出現(xiàn)于春秋初期，縣的設(shè)立是中國(guó)有獨(dú)立機(jī)構(gòu)地方政治的開(kāi)始。縣制是指縣的行政制度，包括縣在國(guó)家行政區(qū)劃體系的層級(jí)與縣級(jí)政府的行政組織與制度。自秦推行郡縣制以來(lái)的2000多年里，縣一直作為我國(guó)基層政區(qū)單元，隨著國(guó)家疆域的變遷和政權(quán)的更迭，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加，我國(guó)行政區(qū)劃體制也多有變化，但作為基層政區(qū)的縣無(wú)論在體制上還是數(shù)量上都保持了相對(duì)的穩(wěn)定，邊界較少變動(dòng)，縣體制成為歷朝歷代施行統(tǒng)治的基本政治和行政平臺(tái)。

晚清末年，在強(qiáng)大的革命浪潮壓力下，清政府于1909年頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，第一次在我國(guó)提出城鄉(xiāng)分治，對(duì)我國(guó)近代市制產(chǎn)生了極其重要的影響。1911年，辛亥革命后江蘇省臨時(shí)省議會(huì)議決通過(guò)并實(shí)施《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，在我國(guó)第一次提出了市制的概念。1921年，廣州政府和北洋政府先后頒布《廣州市暫行條例》和《市自治制》，標(biāo)志著我國(guó)全國(guó)性的市制正式誕生。

1928年，南京國(guó)民政府頒布了《特別市組織法》和《普通市組織法》。這兩個(gè)行政法規(guī)在全國(guó)范圍內(nèi)得到實(shí)施，從而確定了中國(guó)的市制。中國(guó)市制的發(fā)展主要在新中國(guó)成立后。1947年，國(guó)民黨政府在大陸共設(shè)市60個(gè)；2013年末我國(guó)有直轄市4個(gè)、地級(jí)市286個(gè)、縣級(jí)市368個(gè)，設(shè)市658個(gè)。截至2022年6月5日，我國(guó)建制市共有690個(gè)，其中直轄市4個(gè)、地級(jí)市293個(gè)、縣級(jí)市393個(gè)。

（二）市比縣擔(dān)負(fù)更多的管理任務(wù)

我國(guó)當(dāng)代市制由多層次的行政區(qū)劃建制構(gòu)成，從法律上劃分為直轄市、省轄設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的市及自治州轄市三個(gè)層次。從行政等級(jí)劃分為省級(jí)市、副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市四個(gè)等級(jí)?，F(xiàn)在人們還在研討鎮(zhèn)級(jí)市，用以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。當(dāng)代中國(guó)市制兼具城市管理和區(qū)域管理的雙重性，市既有自己的直屬地盤(pán)市區(qū)，又管轄下級(jí)政區(qū)。我國(guó)建制市的設(shè)立一般是從縣域析出，上世紀(jì)80年代以前設(shè)立的各類(lèi)城市中的絕大多數(shù)都是由此而來(lái)。

從1958年開(kāi)始，我國(guó)市制發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)城市型行政區(qū)建制開(kāi)始向城市型與地域型相結(jié)合模式發(fā)展，直轄市和一些較大的市開(kāi)始大范圍實(shí)行市管縣體制，市政權(quán)除直接管理城區(qū)外，還通過(guò)所轄縣管理廣大農(nóng)村地區(qū)。此后，市管縣體制越來(lái)越多，從80年代開(kāi)始逐步全面推行。

根據(jù)法律規(guī)定，縣級(jí)市不設(shè)區(qū)，也不轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以縣級(jí)市按照法律要求應(yīng)該是傳統(tǒng)的城區(qū)型行政區(qū)劃建制。但實(shí)際上，在直轄市、地級(jí)市通過(guò)市管縣體制改變傳統(tǒng)市制特征的同時(shí)，縣級(jí)市也通過(guò)改革設(shè)市模式實(shí)行了市制由城區(qū)型向城市型與地域型相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。市制的雙重職能特征決定了市政權(quán)比縣政權(quán)要擔(dān)負(fù)更多的管理任務(wù)。比如地級(jí)市一般來(lái)說(shuō)既要直接管理市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，又要管理所轄縣的工作，而縣對(duì)縣域的管理是通過(guò)下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

（三）縣與市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理各有側(cè)重

縣在本質(zhì)上是與中國(guó)社會(huì)的農(nóng)業(yè)性質(zhì)聯(lián)系在一起的。新中國(guó)成立以后，我國(guó)實(shí)行二元的城鄉(xiāng)分治制度，縣主要管理農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展。在目前，盡管已經(jīng)引入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但長(zhǎng)期積累的農(nóng)業(yè)落后狀態(tài)決定了農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展仍然是長(zhǎng)期、緩慢的，因此對(duì)城鄉(xiāng)分治條件下農(nóng)民和農(nóng)村的管理仍然是縣一級(jí)國(guó)家政權(quán)的主要任務(wù)之一?？h政府工作重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)，主要是“三農(nóng)”問(wèn)題，上級(jí)政府在考核市和縣時(shí)，二者的側(cè)重點(diǎn)有所不同，考核市主要在城市建設(shè)方面，考核縣主要在農(nóng)業(yè)方面。

縣級(jí)市總體上說(shuō)是規(guī)模較小的城市，其基本內(nèi)涵是不設(shè)區(qū)的市。不設(shè)區(qū)的市的原型是少數(shù)歷史悠久的、具有明顯地域特色的小型商品經(jīng)濟(jì)中心，這類(lèi)城市基本上是由純粹的城鎮(zhèn)構(gòu)成的，具有相對(duì)發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)和城市文化?？h級(jí)市的另外一種類(lèi)型是近些年來(lái)通過(guò)撤縣建市設(shè)置的縣級(jí)市，即在縣的基礎(chǔ)和轄地范圍內(nèi)，將縣改建為市。由于很多縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展并沒(méi)有達(dá)到整個(gè)縣域全部城市化的程度，因此改建后的市仍然管轄原有的農(nóng)村地區(qū)，只不過(guò)相應(yīng)擴(kuò)展了城市政府的部分機(jī)構(gòu)和功能。

（四）縣和縣級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)體制的區(qū)別

按照我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，縣政府是我國(guó)的一級(jí)地方政府，直接由省級(jí)政府管轄。但實(shí)際上，在實(shí)行市管縣體制之前，由地區(qū)行政公署領(lǐng)導(dǎo)縣；1983年，開(kāi)始實(shí)行市管縣體制后，縣政府一般由地級(jí)市政府直接管轄?？h政府是我國(guó)縣級(jí)政府的主體，直轄市所屬的縣政府的行政級(jí)別為地市級(jí)。在少數(shù)民族聚居地設(shè)置自治縣、自治旗政府。根據(jù)地方組織法規(guī)定，縣、自治縣政府在必要時(shí)，報(bào)請(qǐng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立區(qū)公所作為它的派出機(jī)關(guān)。

一般而言，縣級(jí)市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的縣改建而設(shè)的，但仍然屬于縣的行政級(jí)別，除極少數(shù)的縣級(jí)市具有省、區(qū)直轄的地位外，大部分縣級(jí)市都受地級(jí)市的管轄?？h級(jí)市在國(guó)家行政組織體系中的地位，大致可以分為以下3種情況：在設(shè)立地區(qū)行政公署的地方的縣級(jí)市，受省、自治區(qū)的直接領(lǐng)導(dǎo)，并受地區(qū)行政公署的監(jiān)督指導(dǎo)；在實(shí)行地級(jí)市管理縣、縣級(jí)市體制和民族自治地方的縣級(jí)市政府，受地級(jí)市、自治州政府或行署的領(lǐng)導(dǎo)。從我國(guó)憲法和法律規(guī)定來(lái)講，縣級(jí)市可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)，但不能設(shè)立行政分治區(qū)。但從近30年撤縣改革實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)地方的縣級(jí)市實(shí)行的是領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。

（五）改革開(kāi)放以來(lái)縣級(jí)市與縣的區(qū)別

改革開(kāi)放以來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的首要任務(wù)，縣級(jí)市與縣相比重要性突顯，配置的各種資源也比縣優(yōu)越。主要有這樣幾方面：第一，縣級(jí)市與縣相比可以獲得更多的城市建設(shè)費(fèi)用；第二，在與省財(cái)政分成上縣級(jí)市有更多的優(yōu)勢(shì)；第三，在人員編制上，市比縣可以多設(shè)一些機(jī)構(gòu)，多安排一些領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和人員；第四，市委書(shū)記一般高配一級(jí)，縣委書(shū)記高配的不多；第五，縣級(jí)市可以實(shí)行省級(jí)計(jì)劃單列繞過(guò)地級(jí)市這層級(jí)，直接面對(duì)省有關(guān)部門(mén)，容易爭(zhēng)取到更多發(fā)展資源；第六，縣級(jí)市的城市總體規(guī)劃需經(jīng)省一級(jí)人民政府審批，縣一級(jí)縣城總體規(guī)劃地級(jí)市審批即可；第七，在民生工程上有很大不同，如保障房建設(shè)縣級(jí)市得到上級(jí)資金和分配名額比縣更多；第八，縣級(jí)市能夠獲得更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)，而縣相對(duì)要少一些，建設(shè)指標(biāo)的多少對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展具有決定性作用。

二、縣級(jí)市的發(fā)展模式及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

（一）縣級(jí)市的發(fā)展模式

中國(guó)地域遼闊，不同縣級(jí)市在區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等條件上存在著巨大差異。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好的縣域基本上都是在認(rèn)清自身發(fā)展條件和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，打造特色產(chǎn)業(yè)，走出適合自身的發(fā)展之路，形成了各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式。主要以資源主導(dǎo)型發(fā)展模式為主。

資源主導(dǎo)型發(fā)展模式又有三種類(lèi)型：第一種是某些縣級(jí)市因其特殊的氣候和地形條件而物種繁多，具有發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)。這些縣級(jí)市多是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在發(fā)展中走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，把農(nóng)業(yè)當(dāng)工業(yè)來(lái)抓，積極實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、國(guó)際化，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，以此帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二種是某些地區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)資源，依托礦產(chǎn)資源發(fā)展資源型工業(yè)。第三種是一些縣級(jí)市第一、第二產(chǎn)業(yè)相對(duì)薄弱，但擁有豐富的自然風(fēng)光、歷史古跡、民俗文化等旅游資源，據(jù)此大力發(fā)展旅游業(yè)，通過(guò)旅游業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）縣級(jí)市有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上到更高臺(tái)階

以河南省鞏義市為例，鞏義1988年以整縣改市模式設(shè)立縣級(jí)市，之后鞏義進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展階段。在縣改市后，縣級(jí)市政府的政區(qū)屬性和政府管理重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移，與此同時(shí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)也發(fā)生轉(zhuǎn)變。在撤縣設(shè)市前，鞏義的發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)以穩(wěn)定發(fā)展為主，沒(méi)有特別重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性和環(huán)境目標(biāo)。在撤縣設(shè)市后鞏義的發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變，在堅(jiān)持把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索創(chuàng)新發(fā)展的模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，切實(shí)提高人民生活水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城市化的進(jìn)程。而從實(shí)際發(fā)展情況來(lái)看，鞏義也較好地落實(shí)了新時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。

（三）縣級(jí)市有利于城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)

以河南省鞏義市為例，目前鞏義市成功創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家園林城市、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、河南省文明城市，中等城市框架已經(jīng)形成，中等城市的功能和品位顯著提升。另外，為吸引資金、引進(jìn)人才，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，鞏義市通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，重點(diǎn)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，力圖徹底改變基礎(chǔ)設(shè)施短缺、不配套的落后局面。鞏義在基礎(chǔ)設(shè)施上的投資額每年以超過(guò)30%的速度增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)同期末進(jìn)行縣改市的地區(qū)。

（四）縣級(jí)市有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

從我們到一些地方調(diào)研來(lái)看，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化縣級(jí)市要比縣搞得要好，這可能與它的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān)?？h級(jí)市依托工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的積累向農(nóng)村地區(qū)投入，比縣具備明顯的優(yōu)勢(shì)。鞏義地處豫西淺山丘陵區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)實(shí)力雄厚，城鎮(zhèn)化較為滯后，已進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化的加速期，在河南省乃至全國(guó)省直管縣中具有較強(qiáng)代表性，且鞏義市18年前就被定為省擴(kuò)權(quán)縣市，11年前被定為省直管縣市，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村人口龐大，在現(xiàn)代化過(guò)程中還要解決好農(nóng)民問(wèn)題，包括農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、增收及農(nóng)民市民化問(wèn)題，從而為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化創(chuàng)造條件。鞏義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，因此，必須在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。撤縣設(shè)市后在這兩個(gè)方面有比較大的推進(jìn)。